La Valutazione delle Opere Pubbliche e Documento Pluriennale di Pianificazione delle Amministrazioni Centrali

 

Il D.Lgs. n. 228/2011 nasce con le premesse di incentivare le Pubbliche Amministrazioni alla buona prassi della valutazione socio-economica degli investimenti pubblici sulla scia di una normativa rimasta in parte inattuata a partire dalla legge n. 144/1999.
Come noto, il decreto legislativo in parola prevede l’obbligo per le AA.CC. di predisporre il “Documento Pluriennale di Pianificazione” (DPP), contenente il programma triennale degli investimenti per opere pubbliche e di pubblica utilità, da articolare secondo le indicazioni contenute nel successivo DPCM del 3 agosto 2012. Propedeutica alla stesura del DPP è la redazione, a cura delle Amministrazioni coinvolte, di Linee Guida settoriali (LG) riguardanti la quantificazione dei fabbisogni e la valutazione ex ante ed ex post degli interventi finanziati.
 
In base alle previsioni del D.Lgs. del 2011, i Ministeri, sono tenuti a redigere il DPP entro il 31 ottobre e a trasmetterlo al CIPE; entro il 31 dicembre di ciascun anno successivo devono elaborare una relazione sullo stato di attuazione del DPP stesso. L’art. 7, comma 5, consente ai Ministeri di richiedere “supporto metodologico per lo svolgimento delle funzioni di valutazione, ivi inclusa la predisposizione di Linee guida e documenti metodologici, al Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici del Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica, in raccordo con il Sistema Nazionale di Valutazione, al fine di garantire la condivisione dei prodotti e degli strumenti, nonché la loro armonizzazione con i metodi e i criteri di valutazione utilizzati nella politica regionale, nazionale e comunitaria”.
 
Il DPCM del 3 agosto 2012 contiene diversi elementi che consentono di facilitare il processo di elaborazione del DPP attraverso la stesura ed elaborazione, a carico di ciascun Ministero, delle Linee Guida per la redazione dello Documento.
 
Al fine di facilitare ulteriormente la predisposizione del DPP, è stato elaborato da un gruppo di lavoro congiunto tra il Dipartimento per la Programmazione Economica (operativamente svolto dal Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici, con il supporto dell’Unità tecnica di finanza di progetto) e il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica (svolto dal Nucleo di valutazione  e analisi per la programmazione, ex Unità di Valutazione degli investimenti pubblici - per effetto del Decreto legge n. 101/2013, art. 10) un Vademecum contenente dettagli e indicazioni operative per la stesura sia di dette Linee Guida, sia del DPP.
 
Il 14 aprile 2014 il Vademecum è stato trasmesso a tutti i Ministeri tenuti a svolgere le attività valutative, ed è stato reso disponibile in rete dalle due istituzioni che ne hanno curato la stesura.
 
Il D.Lgs 228/11 risponde, in effetti, ad una debolezza sistemica del ciclo di vita dei progetti in opere pubbliche accumulata dall’Italia, che trova conferma sia nelle conclusioni cui giunge uno Studio comparato sui metodi internazionali di valutazione preventiva delle opere pubbliche condotto qualche anno fa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sia nel rapporto annuale redatto dall’UVER sui Tempi di attuazione e di spesa delle opere pubbliche.
 
Lo studio del MIT restituisce un confronto convincente della qualità comparata delle valutazioni ex-ante di fattibilità delle opere pubbliche nei principali paesi europei. Dalla ricerca emerge che Francia, Germania, Regno Unito, Olanda e Svezia utilizzano ampiamente i vari strumenti contemplati nella letteratura per la valutazione tecnico-economica degli investimenti pubblici. Nell’utilità di questa sezione, risulta di un certo interesse richiamare sinteticamente le conclusioni cui giunge lo studio realizzato dal MIT:
 
-      Metodologie: tutti i Paesi osservati dispongono di Linee guida scritte e pubblicamente consultabili. Quasi tutti forniscono i valori base da usare nelle analisi valutative (scenari, indicazioni quantitative circa i principali parametri di valutazione, quali saggio di sconto sociale, valore del tempo, prezzi e salari ombra, costi esterni, …);
 
-      Trasparenza delle scelte: un elemento che manca nel caso italiano è la trasparenza sulle scelte e sulle valutazioni effettuate. Nel panorama europeo particolare attenzione è data alla presentazione dei risultati: l’appraisal summary table inglese, ma anche la tedesca e svedese, o il bilan socioéconomique francese rendono pubblici i risultati dell’ACB a fianco degli aspetti non monetizzabili;
 
-      Concertazione: nei paesi in cui la cultura della valutazione è più radicata sono previste, nelle principali fasi di sviluppo dei progetti, forme di concertazione e partecipazione con i territori per garantirne legittimità, trasparenza e diritto di accesso ai diversi stakeholders. Tali momenti non solo facilitano la costruzione del contesto intorno ai progetti infrastrutturali, riducendo i conflitti e garantendo la realizzabilità dell’opera, ma accrescono la qualità della infrastruttura e migliorano la capacità di coordinamento tra politiche e programmi di settore.
Come previsto dall’articolo 7 del D.Lgs. n. 228/11, il DIPE e l’ex UVAL hanno avviato da fine 2013 un calendario di incontri con vari Ministeri, con l’intento di stimolare l’elaborazione delle richiamate LG e la conseguenziale adozione del DPP.
 
Il I aprile 2015 è stato presentato, presso il Dipartimento per la programmazione Economica alle Amministrazioni Centrali, un Addendum al Vademecum sul D.Lgs 228/2011. L’Addendum e la Presentazione annessa, insieme al Vademecum, hanno l’obiettivo di offrire alle AA.CC. spunti ed indirizzi metodologici per la predisposizione degli elaborati contemplati nel D.Lgs 228/2011 e nel relativo DPCM del 3 agosto 2012. Si precisa che alla riunione hanno partecipato rappresentanti delle seguenti Amministrazioni:
 
·        Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
·        Ministero della salute;
·        Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;
·        Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca scientifica;
·        Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo;
·        Ministero dello sviluppo economico;
·        Ministero della giustizia;
·        Ministero dell’interno.

Seguiranno ulteriori interlocuzioni con i singoli Ministeri per verificare i progressi nella predisposizione delle Linee Guida settoriali e fornire supporto nel superamento di eventuali criticità riscontrate. Un nuovo incontro plenario fra il gruppo di coordinamento e tutte le Amministrazioni Centrali è previsto per l’inizio dell’estate.